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公文处理案例精选是一本由我会会员、四川大学杨戎教授主编，即将由四川人民出版社出版的新书。该书系四川省秘书学会庆祝新中国成立60周年献礼丛书之二。该书将在xx年春节与读者见面。该书分为10章约35万字，采用案例评析写法，收集案例近200个，汇集了作者在多年公文教学科研中与全国各地区、各行业的公文工作者的互动交流中收集的各种问题和事例。该书内容紧贴公文处理实际，可操作性强，既介绍了大量实际部门可资借鉴的宝贵经验和成功做法，又提供了丰富的公文处理参考资料以及查找线索，也不乏有关学者对于新时期公文处理工作发展的独到见解和具有新意的探讨意见，值得公文工作者阅读。近期各地不断有读者来函来电询问该书出版情况，以下是作者从该书各章摘选的若干案例，以馈读者。
案例2-14领导一句批示语岂能代替政府文
某省s县太行市场原由该县工商局和众多商户联合兴建，而仅凭副县长在工商局的请示报告上签同意之后，市场就被所在村庄的村民拆掉。近日，负责异地审理此案的d县人民法院依法判决:仅有副县长的签字是不够的。
s县太行市场兴建于1985年，当时s县工商行政管理局与商户签订协议，由商户投资建商铺，场地产权归工商局，商铺产权归商户。当年12月，市场建成后，在各方的努力下，生意异常火爆，但众商户多次要求办理房产手续均未能如愿。
xx年1月10日，s县工商局项该县主管领导呈交了请示报告，请求允许将太行市场的拆迁改造开发管理权移交给市场所在的c村，主管副县长在请示报告上签字同意，另一位副县长也签字:按政府意见办。1月11日，s县工商局发出关于将太行市场的拆迁改造开发管理权移交c村的公告；同时，s县人民政府拆迁管理办公室下达拆迁冻结公告。随后c村有关人员几次进场拆迁，与商户发生冲突。无奈之下，75名商户将s县工商局和s县人民政府拆迁管理办公室起诉到法院，请求法院判令两单位收回公告成命。此案由该省d县人民法院异地审理。
d县人民法院经审理认为，s县工商行政管理局未得到该县政府的正式决定，而仅凭一份有两位副县长签字的请示报告，便将太行市场移交给所在的c村，其做出该移交公告行为的主要证据不足。据此，d县法院做出一审判决:撤销s县工商行政管理局关于将太行市场改造开发管理权移交给c村的公告和s县人民政府拆迁管理办公室涉拆字（xx）2号拆迁冻结公告。[1]
问题讨论
1.本案例中s县工商行政管理局的几次行文存在什么问题？
2.请示文种的用法以及对于请示的批准形式。
评析
本案例涉及请示文种的用法、公文生效程序等问题。
（一）s县工商行政管理局的几次行文存在的主要问题
1。违反请示的行文规则。按照规定，除上级机关负责直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送请示，即请示不送领导个人。本案例中s县工商局却直接向主管副县长呈交了请示；同时还将请示与报告文种混用。
2。行文未完成法定的生效程序。s县主管领导只是在原请示件上下了批示意见，如果该批示要生效必须通过履行法定的生效程序，由县政府正式批复s县工商局。两位副县长在请示上的批示意见属于机关内部办文程序中的领导批办意见，并不具有正式公文的法定效力，更无凭证性可言。
3.本案例中而仅凭一份有两名副县长批示的请示，便将太行市场移交给c村，又对其做出移交公告的主要证据不足。
（二）对于s县工商行政管理局请示的批准形式
s县人民政府对于县工商局的请示可用正式行文、电话答复、原件批回、当面传达等方式给予正式批准。以上不同批准方式均需要履行法定程序，留下处理凭据。
1.正式行文批复，应履行批复形成的法定生效程序——领导签发，批复正本需要具有正式格式和印章等生效标志，主送s县工商局，抄送s县人民政府拆迁管理办公室，才具有法定效力，作为执行公务的凭据。
2.电话答复，收文机关应有正式电话记录，上级机关在原请示的收文处理单的办理结果栏目中进行注办记录，包括发话时间、人员、对方接听人员、答复要点等。
3.原件批回，将两名副县长签字的请示原件留存在s县人民政府办公室存档，将请示原件进行复印并加上复印机关s县人民政府或政府办公室的鉴证章，主送s县工商局，抄送s县人民政府拆迁管理办公室，方可作为正式公文执行。
由于这项公务事关重大，需要保留办事凭据，故以选择第一种方式正式行文批复为最佳。
（摘自公文处理案例精选第二章公文特点与功能）
案例3-16印发公文用通知此处行函可商榷
关于印发xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项的函
交公便字〔xx〕225号
各省、自治区、直辖市交通厅（委），天津市市政工程局，上海市政工程局:
根据xx年全国干线公路养护与管理检查准备会会议精神，我司起草了xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项（附后，以下简称检查注意事项）。
现将检查注意事项印发给你们，请在全国检查过程中遵照执行。
附件:
1。xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项
2。全国公路检查管理规范化评分系统
交通部公路司（印）
二五年九月七日
问题讨论
1。文种函与函的形式是否一回事？
2。印发文件应该使用什么文种？
评析
本例文涉及文种函与特定公文格式之一信函式（函件格式）混淆的问题。
（一）本例文是以函的形式在行文
本例文发文机关交通部公路司是内设机构，按规定不能对外正式行文，只能以函的形式行文。国务院办公厅关于实施国家行政机关公文处理办法涉及的几个具体问题的处理意见（国办函〔xx〕1号）解释，部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代部门审批下达应当由部门下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。从本例文的发文字号交公便字〔xx〕225号可见，本例文即是一份以内设机构资格，用函的形式发出的业务联系性行文，属于系统内行文。
（二）本例文应该使用印发性通知
1.函的形式不是指文种必须使用函。函的形式亦称函件格式、信函式格式，是国家标准国家行政机关公文格式[2]中规定的特定公文格式之一，一般适用于事务性公文中的下行文和平行文。在使用函件格式行文时，发文主体照样可以按照行文目的和内容选用相应的下行或平行文种，包括函、通知、批复、意见通报等，所以本例文的文种并非必须使用函。
2.本例文应该改函为通知。按照办法，函作为国家行政机关法定公文文种之一，适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项；而本例文内容是印发公文并要求收文者遵照执行，文种应选用传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项的印发性通知才符合行文目的。例文标题应该改为关于印发<xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项>的通知(注意:此处的<注意事项>作为文件标题容易产生歧义，所以加上了书名号——作者)。
（摘自公文处理案例精选第三章公文分类与文种）
案例4-9多层转发标题难[3]四招方法繁化简
材料1xx县人民政府关于转发xx市人民政府关于转发xx省人民政府关于做好防汛工作的通知的通知的通知
材料2xx市政府关于转发x省政府关于转发人事部关于为xx同志恢复名誉后享受x级待遇的通知的通知的通知
材料3xx市人民政府关于转发xx省人民政府关于转发xx部关于汉族地区佛教道教寺观管理试行办法的通知的通知
问题讨论
1。转发性公文标题存在哪些问题？
2。怎样使多层转发批转性公文标题化繁为简？
评析
批转（转发）性公文，采用通知文种。其正文简单，可以采用格式化写作，但其标题的写作相对比较复杂。因其是复式结构，如机械套用一般公文标题发文机关+事由+文种的基本格式，往往出现如案例中两个乃至更多标题重叠的情况，造成关于、转发、通知的重复使用，繁琐冗长，不知所云。要使多层转发批转性公文标题化繁为简，可采用以下方法:
（一）简化
当转发层次较多时，可以省略中间环节，直接转发（批转）原公文，压缩介词关于和重叠文种，将删除后也不会影响题意的赘词或标点符号删去。
如材料1可简化为:xx县人民政府转发xx省人民政府关于做好防汛工作的通知的通知
材料2简化为:xx市政府转发人事部关于为xx同志恢复名誉后享受x级待遇的通知的通知
（二）合并
多个被转发机关、被转发公文标题合并，因为在公文正文和附件中可以完整体现被省略的部分。
如:xx总公司关于印发关于xx项目管理的五个规定的通知
xx市政府办公室转发市xx局等六单位关于xxxx的意见的通知
国务院办公厅转发人事部财政部关于调整机关、事业单位工作人员工资标准和增加离退休人员离退休费三个实施方案的通知
（三）重拟
建国之初，我国公文格式只有事由没有标题。近几年，一些地方政府在其公文处理实施细则中也已有明文规定:转发上级机关的公文，如其标题过长，可按事由摘要转发[4]。只标明事由的标题在海外公文中也十分流行。
所以材料3的标题可重拟为:xx市人民政府关于贯彻执行汉族地区佛教道教寺观管理有关文件的通知
（四）直接翻印下发
按照办法第四十六条的规定，对于直接上级机关无密级来文，如果下级机关没有具体补充意见和执行意见，可以经过本机关负责人或办公室主任批准，直接将上级公文翻印下发。翻印上级机关公文必须作一些简单的技术性处理。
技术性处理的内容包括:（1）首页保留原文件文头部分；（2）文尾原发文机关印章，加上原发文机关落款；（3）版记去掉原发文机关版记，换成翻印机关的版记，发送栏标明印发范围，如送或发:各地区各机关名称；印刷版记改为翻印机关xx机关办公室xxxx年xx月xx日翻印；注明翻印份数。这样加工整理后，翻印件就算经过法定认证，可以作为正式公文执行。这种方式可避免层层照抄照转文件。
（摘自公文处理案例精选第四章公文格式与稿本）
案例5-11秘书上书公开信领导办文请守规
几年前，某市人民政府办公厅的文秘人员曾经联名给该市党政领导同志写过一封公开信，信中希望各位领导支持和理解他们的工作，恳请领导按照公文处理的有关规定，在某些办文程序中不要这样而要那样，在行文规则的执行中应该如此而不应该如彼。文秘人员人微言轻，为了自己的工作居然向顶头上司集体上书，其用心何其良苦，其作为何其无奈。在实践中，各级各类社会组织的文秘部门和文秘人员类似公开信中这样的反映和呼声非常普遍，这就是:恳请领导群体能够了解和掌握公文处理的一些基本知识，这些基本知识中，包括党和国家有关领导部门关于公文处理的有关规定，也包括公文处理的原则和技术方法的一些基本常识。近年来，大批的中青年干部走上各级领导岗位，他们当中相当一部分人并没有接受过公文处理专门知识的普及教育，不了解机关文书、秘书和档案工作中一些特殊的规律和要求，甚至对其中一些属于abc的常识性问题也是似是而非，因此在他们每天大量的批阅、处理和撰写公文时就或多或少有一些先天不足，不但不能给文秘部门或文秘人员开展工作以应有的理解和支持，有个别的甚至因所处特殊地位，还会给公文处理造成一些本可避免的被动和失误。如果排除现行体制、领导作风、个人能力素质等方面的因素，仅仅针对公文处理来说，这些先天不足当前主要表现在以下几个方面:
其一，不了解文种使用规范。最常见的问题是，久禁不绝的请示与报告的混用，从某种角度说症结在于有的领导对请示与报告长期混用，在向有关主管部门请求批准时要求文秘人员一律打报告；有的领导授意将内部使用的文种汇报、措施、方案等直接用于对外行文；有的领导对于乱用法规文种置若罔闻，甚至出现县政府和县人大常委会联合制发条例等所谓地方性法规的咄咄怪事。错用文种，误了公事，各方均习惯将板子打在承办人员、文秘人员身上。
其二，不了解公文格式规范。一些机关单位领导对于现行公文格式规范一知半解，又耻于向下级文秘部门（人员）请教，以致在工作中造成失误。如某中央企业的领导指示，本企业所有正式发文文头上全部要加印签发人标识，但后来在行文中出现了问题，企业领导又匆匆作出决定，在所有发文上一律取消签发人标识；至于违反规定在公文文面包括装订线外随处批字，签发公文象在私人物件上随意划个符号标个姓，漏签日期让文印人员随意添加，以及对格式不规范不完整的文稿也签发放行等等做法，并不鲜见。
其三，不了解行文规则。当前行文中最常见的犯规动作，如一文多事，多头主送，越级行文，滥抄滥发，公文直接送给领导人个人，不相隶属的机关单位之间滥行请示与报告，对涉及其他部门、机关职权范围的公文未经协商一致径自上报下发，难以执行实施，多是经各级领导审批签发过关的，甚至有的还是个别单位的领导出于某种目的授意做的，比如办文中有的领导交代经办人:这个事情重要，多印几份多送几个部门（送某某领导）等等。
其四，不了解公文处理流程的要求。具体体现在:（1）处理公文忽视集中统一原则，对不经文秘部门或越级收取、递进的公文开放处理绿灯，或只图个人利用方便从传阅夹中截留公文，造成管理上的漏洞，公文丢失；（2）审批公文不讲究科学的工作方法和领导艺术，无轻重缓急之分，无阅件办件之别，一律事必躬亲，层层拟办、件件批办，造成公文旅行，阅文横传，效率低下；（3）签发公文违反先核后签规则，将缺乏必要的沟通协调、未经办公室审核把关的公文签发放行，造成顶牛公文出台或公文逆向运转；或经不起下级部门的反复请求，或碍于上级某位分管领导的指示和面子，或出于本地区本单位的局部利益，匆匆签发，使不少低质公文、关系公文出台，或批办签发意见模棱两可，使承办者不知所云，甚至随意批示扩大公文阅读处理范围，降低办文效率；（4）办文缺乏时间观念，外出公干不作交代，使传阅、处理中的公文积压、延误办理时机；（5）忽视国家保密法律法规及有关规定，造成涉密公文的失密泄密。
其五，不了解公文立卷归档要求。有的领导在本单位立卷的组织工作中，不根据机关实际情况和立卷工作规律，对于本单位立卷点的选择、立卷范围的确定、分工立卷的组织等往往搞一言堂，自己说了算，缺乏科学性。如某单位建立后几十年从未立过卷，零散积存公文堆积了半间屋，为应付达标检查，雇请临时工突击立卷。当问及立卷范围如何掌握时，该单位领导人居然信口开河，语惊四座:见到红头文件就装订，这个单位的立卷质量也就可想而知了。有的领导不重视、不了解或不理睬国家统一规定的立卷归档制度，平时将大批重要公文滞留在自己手边，待离退休时，或塞了一柜子移交一笔糊涂帐，个别的甚至将手中案头长年积累的公文私下销毁、带走。最值得一提的是有的领导人习惯用三笔（普通铅笔、圆珠笔、彩色笔）签阅、批示和签发公文，审批公文时也少有注意其书写材料是否符合归档要求，给日后的档案管理留下隐患。早在60年代，国家有关主管部门就有明文规定，在起草、修改公文或批注时，一律要使用毛笔或钢笔，遗憾的是就在这同一公文中，却作出了对领导另眼相待的规定:如果有的领导同志习惯于用铅笔，则应为他们准备质量较好的铅笔[5]近年来，为了保护档案，关于公文书写材料的规定屡被重申和强调，既然要依法行文，既然这类规定具有科学性和规范性，就不应该一文两制，只管群众不管领导。
问题讨论
1.领导群体与公文处理活动有什么关系？
2.怎样处理领导群体与公文处理的特殊关系？
评析
本案例提出了一个具有普遍意义的问题——领导人怎样办文以及所负的责任。
公文处理是各社会组织实现其管理职能的必要手段，贯穿于公务活动的始终。据有关资料统计，在不同类型的社会组织中，公文处理约占其工作总量的25%—60%，其工作状况如何，对于社会组织管理水平和工作效率的高低，工作秩序的好差均有影响；而领导群体作为各社会组织的负责人和决策者，与公文处理活动的密切关系以及所负的责任，比之其他部门和人员，只能是有过之而无不及。主要体现在:
一是对于本单位公文处理工作负有总体决策和把关之责，包括其组织形式的选择确定，机构人员的设置配备，工作程序和有关制度的制定修改，以及办公自动化的具体实施等方面的总体决策和把关。二是对于重要公文的起草和撰拟应履行的亲自参与的职责，以保证方针政策的准确性和公文的质量，对此中共中央在关于各级领导干部要亲自动手起草重要公文，不要一切由秘书代劳的指示（1981年5月7日）中早有明文规定。三是对于公文处理中的几个关键环节如批办、审核和签发负有主要责任。批办一枝笔，把握了处理重要公文的决策权；审核一道关，专门负责对重要发文从内容到文字的全面把关；签发一个口，公文由此才算履行了法定的生效程序，如请示就要求机关一把手领导或主管负责人负责签发方有效；把好这三道关，领导才有可能对于公文后果承担有关领导责任。
在此，就公文处理工作向领导群体进上一言:
早在1923年，列宁在宁可少些，但要好些[6]一文中就明确提出选用苏维埃国家机关干部的四个基本条件之一是必须通过国家机关基本理论、行政管理和文书处理基本知识的考试。据有关资料，在日本，一些世界著名大公司的高级主管人员刚进公司时，首先必须学着从最基本的对公文材料的分类整理干起；在美国，曾任总统的卡特在职期间，曾为200多名联邦政府官员举办过关于公文写作与处理的培训班；在我国香港特别行政区，其法定语文署在1997年回归之际，及时印发了政府公文写作手册，配合公务员的需要的最新发展，把香港政府各类常用公文写作的格式体例、辞汇和准则加以规范。到了xx年9月，该署又在公文写作手册基础上印发了政府公文实例——行政和人事，向各部门收集了1700份人事和行政公文样本，从中整理出130个示例和各类公文格式样本和用语，使公务员在公事使用上有所依据。近年来，香港政府还致力提高公务员撰写中文公文的能力，举办公文知识和技能培训班，在为香港特区政府中高级公务员而设置的公文培训课程甚至包括国内行政公文研习、中港公文写作的异同、评核报告的写作技巧等[7]。（参见案例10-8）
可见，当代人类社会共同的经验都认定，公文处理不是抄抄写写、收收发发的无师自通的纯事务性工作，它有自身的规律和要求，有一整套需要形成使用者学习掌握的业务性很强的基本知识。而建国以来，在我国曾经实施过的关于公文处理的法规规章及规范性公文中，详细规定的均是各层级工作人员、文秘人员的职责，惟独对各级领导却鲜见约束；各类招聘、人员上岗均要进行相关专业知识和工作技能的岗位培训和继续再教育，而在这些公文写作与处理的培训班、研讨班上，却罕见哪位领导干部以普通学员身份出现。
可喜的是，当前这种情形已发生了一些变化。从1994年9月中央国家机关首次面向社会公开招考国家公务员（包括后来公开招考副局级领导干部）开始，我国国家人事部曾将公文写作与处理正式列为录用公务员的公共基础课考试科目之一；xx年以后考试科目虽然有改变，但综观近年来公务员资格考试或录用考试内容就会发现，在公务员常识、行政能力综合评测和考查以文辅政能力的申论考试中，公文写作知识仍占有相当比重。办法中也已前所未有地出现了针对领导干部责任的明文规定:各行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
以上现象说明一种新的共识已经确立，即是否具备过硬的公文写作知识与能力，成为衡量公务员素质高低的重要尺度；学习和掌握公文处理的有关知识和相关规定，是机关工作干部以及各社会组织的办事人员的基本条件之一。而且各级领导干部更应在这方面作出表率，这是当前政府机构改革，提高机关工作效率的需要，更是广大文秘人员的衷心希望。因为，领导群体的行为胜过任何强制性命令，上行下效，会给当代公文处理实现规范化、制度化和科学化扫清诸多人为的障碍。
古人云工欲善其事，必先利其器，俗话说磨刀不误砍柴工，如果领导们在日理万机的同时，也挤出一点宝贵时间，或自学、或咨询，在公文处理知识方面扫扫盲，相信此举会使领导们的忙碌和辛劳增加一些科学性，减少一些盲目性，收到事半功倍之效，何乐而不为呢？！
（摘自公文处理案例精选第五章公文处理及其基本原则）
案例6-20指名道姓送个人非经交办难处理
关于请求增拨办税大厅基建经费的请示报告
xx省人民政府、xxx省长:
xx年11月，我局派出调查组到广西柳州市国税局学习考察其办税大厅的建设情况。调查组认为，办税大厅功能较齐全，适应税收征管模式的改革，方便纳税人缴纳税款。为此我局于xx年决定建办税大厅，并得到省人民政府的支持，在x府〔xx〕xx号文关于拨款修建办税大厅的批复中，拨给我局一百五十万元，此项资金已专款专用。但由于建筑材料涨价，原预算资金缺口较大，恳请省人民政府拨给不足部分，否则势必影响办税大厅的竣工及我省税收任务的完成。
特此请示报告
xx省地方税务局（印章）
二零零三年十月十日
问题讨论
1.分析这份请示的错处并予以纠正。
2.为什么请示不能送领导者个人？
评析
（一）这份请示的主要错处
1.标题中请求与请示报告重用，应该改为关于增拨办税大厅基建经费的请示。
2.违反请示不准以机关名义送领导人个人的行文规则，指名道姓主送xxx省长个人。
3.请示原由冗长。如果请示原由时间久远，为尊重受文者，交代背景很有必要。但为避免文字冗长，可改用附件交代背景。
4.请示事项不详，应将:预算资金缺口、拨给不足部分等模糊表述改为具体经费数额；建议改用附件预算资金缺口明细表列出具体内容和经费。
5.文中经费数字应该统一采用阿拉伯数码表示。
6.结语用语不得体，如否则势必影响办税大厅的竣工及我省税收任务的完成，会导致相关责任不清。结语特此请示报告应改为当否，请批复。
7.文中引用公文应该按照规定改为先引标题，后引发文字号，并在标题上使用书名号取代引号，如xx省人民政府关于拨款修建办税大厅的批复（x府〔xx〕´号）。
8.二零零三年十月十日属于汉字数字大小写混用；行政公文的成文时间的数字应改为小写汉字二〇〇三年十月十日。
（二）为什么请示未经领导人交办不能直接报送其个人
原国务委员、国务院秘书长曾在全国政府系统秘书长办公厅主任会议上所作题为认清形势服从大局努力做好新形势下政府办公厅工作的讲话中指出:公文运转最忌两大弊端，一是横传，二是直送。有些应按正常程序报送国务院的公文，不是走正常渠道通过国务院办公厅传递而是绕过规定程序直接送给领导同志本人或以其他方式报送。这些文件往往没有按规定征求有关方面意见，没有按规定进行审核，很容易造成工作被动，甚至出现矛盾。[8]所以行文规定请示未经领导人交办不能直接报送领导者个人，因为其弊端大体上有三点:一是未经文秘部门签收、登记，公文成为帐外公文，其流向、处理情况不得而知，查无踪迹。二是领导人收到这类公文，办理很为难:批准吧没有部门的审批意见，只能以经验、凭感觉办事，缺乏决策的科学性；不批也有可能影响报送单位的工作；加之领导人个人行止不定，可能贻误时机，而且领导批示也不能作为处理重大问题的依据。三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当尚方宝剑，到有关部门要钱要物，借领导批示向对方施加压力，引起矛盾，所以领导同志一般不受理这类直报的请示，而退给文秘部门统一签收、登记、分办，这便形成了公文倒流，造成了不必要的紊乱。
（三）特殊情况下请示主送领导人应该注意的问题
1.如果上级领导个别交办、答应的事项，由此而上报的请示，最好也应主送该领导所在的机关，并在公文中做出说明。收文机关在分办时，自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。
2.以下是近期地方政府对于公文主送领导人个人的特殊情况的明确规定，实录于下，以供参考:
福建省规定[9]各级政府、各部门不得将应报送省政府审批的公文直接报送省政府领导同志个人，省政府领导同志个人直接交办的事项和确需直接报送的敏感绝密事项、重大突发事件以及部分涉外事项除外。确需向省政府领导同志个人报送公文时，一般不得多头分送；确需分送的，应在首页注明分送情况。
天津市规定[10]:
市人民政府各部门、各区县人民政府报请市人民政府审批的公文，由市政府办公厅按照市政府领导同志分工呈批，并根据需要由市政府领导同志转请其他市领导同志核批，重大事项报市长审批。市人民政府各部门、各区县人民政府不得将报请市人民政府的公文直接报送市政府领导同志个人。